执法职权下放 基层能否接得住管得好

“曾经以为要面临不小的挑战，却没想到这个过渡远没有想象中那么难。”这是《法治日报》记者近日在北京市朝阳区采访时听到的来自多个街乡基层执法人员的心声。

根据北京市人民政府《关于向街道办事处和乡镇人民政府下放部分行政执法职权并实行综合执法的决定》，自2020年7月1日起，原由市、区城管执法部门、生态环境部门、水务部门、农业农村部门、卫生健康部门行使的431项行政处罚权和行政强制权下放至街道办事处和乡镇人民政府，并由其行使与之相关的行政检查权，实行综合执法。

执法队伍下沉、执法职权下放后，对老百姓来说，解决问题更快、更直接了，毫无疑问是件好事。但街乡能否接得住、管得好需要经受很大的考验。

在如何推进街乡依法履行职责，规范综合执法行为，进一步提升基层治理能力和治理水平上，朝阳区司法局走出了一条卓有成效的路径。

破解疑难杂症

执法职权下放街乡后，各种疑难问题层出不穷。

“湖上的景观船到底归谁管？和陆地上的违法建设是一回事儿吗？”这是某街道在关于查处人工湖上违法违规建造景观船的工作会上提出的疑问。

现在，街乡虽然有了查处违法建设的职权，但对于违法建设如何认定、具体工作如何开展等问题他们还存在很多疑问。

对于景观船的问题，街道提出：“下放的是原城管执法部门对于违法建设的查处职权，涉及的是陆地上的建筑物、构筑物，人工湖上的景观船明显不属于此类。”

而水务部门持不同意见：“人工湖上的景观船说到底就是违法建设，对河湖没有影响。违法建设的查处职权已经下放了，街乡是有这个职责的。”

双方相持不下时，街道提出：“既然双方争辩没有结果，不如去船上开个现场会，请朝阳区司法局的领导来指导指导。”

朝阳区司法局提前赶到，了解现场情况后，利用现场会的优势提出建议：“可以根据各自的职权分头进行现场勘验，然后再讨论，今天一定把这事儿弄明白！”

双方随即进行了细致的现场勘验。通过勘验，水务部门认为该景观船的存在确实可能对辖区内的湖水行洪造成影响，应由他们来处理。街道也表示一定尽到属地监管职责，全力配合水务部门做好查处工作。在朝阳区司法局组织协调下，街道与水务部门联合对船只所有人进行了询问谈话，相关单位各司其职、密切配合，最终船只所有人自行拆除了景观船，问题得到了圆满解决。

改善畏难情绪

为破解街乡在综合执法工作中的困惑，朝阳区司法局没少下功夫。

“街乡在实施精细化管理过程中，如何运用法治思维和法治方式处理和解决问题？”

“下放的这些职权街乡从来都没执过法，对于事实认定、法律依据适用、执法程序等都不熟怎么办？”

“街乡内部机构之间的事权怎么划分？”

这些都是朝阳区司法局在执法权下放基层后“收集”的问题，他们的足迹遍布了左家庄、三里屯、朝外、来广营、平房、孙河等20个街乡，就为了能深入基层、摸清情况。

左家庄街道司法所所长张莹告诉记者，最初执法权下放时，司法所对于自身的诸多新职责非常困惑，在区司法局多次调研、捋清问题并进行工作指导后，从“心里比较没底，有很多顾虑”到后来“有了清晰的认识”。回忆起那段时间，张莹说，“我们有任何问题任何时候打电话问司法局，都能马上得到准确答复。”

“街乡确实有一些疑惑，需要我们协调指导与服务。他们在综合执法过程中提出的不少问题，如执法力量不足、业务能力还需要提高等，我们都会积极给予帮助。”朝阳区行政执法协调监督科科长汪虎说。

朝外街道司法所所长王念君对于法制审核工作就感到比较棘手，“司法所之前没有这项工作职能，通过区司法局几次专题调研、培训和指导，我们慢慢上手了”。

朝阳区司法局主动协调职权下放部门，确定具体指导方式和内容，帮助街乡司法所负责重大执法决定法制审核的人员和综合执法队的法制员基本达到了对法制审核内容从模糊不清到清晰明了，对法制审核标准从零基础到基本掌握，对法制审核流程从混乱茫然到有序从容的工作水准，较大改善了他们对法制审核工作的畏难情绪。王念君形象地将其形容为“使我们很快度过了迷糊期”。

大到执法中的疑难杂症，小到执法文书的规范填制，对于刚刚承接执法权的街乡来说，都有可能存在困难。

光是指导手册和示范文本，记者就在朝阳区司法局行政执法协调监督科看到了厚厚的几摞。其中，《落实向街乡下放行政执法职权工作指导手册》收录了与此次下放行政执法职权相关的市、区文件工作制度及相关工作流程，帮助街乡在短时间内快速掌握落实向街乡下放部分行政执法职权的工作要求。

《法制工作相关法律文件汇编》收录了与法制工作相关的法律法规，并分类归纳整理了行政执法协调监督工作、文件审查工作、行政复议工作、行政应诉工作的相关制度文件。

《落实行政执法三项制度指导手册》收录了国务院、市、区行政执法三项制度相关文件，对行政执法三项制度进行了核心亮点解读，制定了街乡落实行政执法三项制度参考文本，展示了行政执法信息发布示意图。

《行政执法案卷评查工作规范》收录了与行政执法相关法律和市区关于行政执法案卷评查的工作规范和标准，帮助执法人员学习和掌握相关法律知识和工作标准，指导街乡组织开展本部门的行政执法案卷评查工作。

《落实街乡赋权工作实务指导手册（一）》对街乡落实行政执法责任制相关的行政执法岗位职责、重大行政执法决定事项目录、行政执法评议考核办法、行政执法案卷评查工作操作流程等制作了示范文本，并对法制审核、领导审批等环节的职责、权限和程序及执法文书填写等提出了规范建议。

强化制度建设

做事要有章法，强化制度建设是其中关键一环。

2020年4月27日，朝阳区委编委审议通过了朝阳区《关于向街道办事处和乡人民政府下放部分行政执法职权并实行综合执法的实施方案》。

随后，朝阳区政府集中制发了多份文件。《北京市朝阳区人民政府关于街乡落实行政执法责任制的工作意见》明确了执法岗位的设置及职责，明晰执法流程及标准，明示执法责任及追究，为推动街乡构建权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体系提供了制度保障。

《北京市朝阳区人民政府关于明确有关行政执法范围和执法事项的决定》和《朝阳区行政执法事项管辖规定》，对涉及特定区域调整管辖的有关执法事项和区级执法部门、街乡共有职权分区域或分条件办理的执法范围、管辖争议以及案件管辖界定等内容进行了明确，为街乡与职权下放部门之间厘清执法边界、加强执法协同协作提供了工作依据。

朝阳区还在北京市率先开展了首次街乡行政执法案卷评查工作，对以街乡为执法主体的涉及26个案由的88本处罚案卷进行了评查。

这些都为街乡综合执法队开展执法工作提供了切实帮助。在朝阳区司法局的指导下，街乡和职权下放部门厘清了职责边界，进一步提高了基层执法人员执法能力和案卷制作能力，加强了街乡执法规范化建设。“亚运村综合执法队经常接到12345关于噪声的举报件，有工地噪声、装修噪声、路边音乐噪声等，面对如此多种类的噪声举报件，我们是头疼不已。我们向区司法局反馈了这个问题，相关领导来调研后，很快就组织召开下放部门职权培训会并进行了案例讲解，让我们对噪声分类的职权划分有了进一步认识，并且加强了和相关部门的协调配合。”亚运村街道综合执法队王夏雨说。

八里庄街道综合执法队常务副队长王月晨也说：“执法权下沉之后，我们接触了大量新的执法内容，没有什么经验，对执法流程不够了解，在区司法局的帮助下很快就成熟起来了。比如对于控烟等新职能，我们已经可以独立办理相关案件了。”