要问企业经营最怕什么，罚款，定是答案之一。

“消防员到一家企业检查消防设施的配备情况，打开水带，发现破损了，漏水”，5月7日，在上海市司法局举办的新闻发布会上，上海市消防救援总队总工程师谈迅说起一件与“罚款”有关的执法故事。

按《消防法》规定，经营场所的消防器材有损坏，要责令责任单位改正并处以罚款。但最终，这家企业却并未收到罚单。

上海市轻微违法违规行为免罚清单工作发布会现场。 上海市司法局供图

企业之所以能“逃过一劫”，得益于去年上海市司法局和市场监督管理局、应急管理局联合出台的《市场轻微违法违规经营行为免罚清单》。这份清单规定，“灭火器材损坏，每层不超过1个，且能当场整改的”轻微违法违规行为，不予行政处罚。

在上海，像这家公司一样幸运的还有不少。截至2020年4月底，一年多来上海市行政执法单位共适用“免罚清单”不予处罚907个案件，900多个市场主体因此受益。

印象里，行政执法部门总是“能罚尽罚”，到如今，却列出清单明确免罚，上海行政执法部门刀刃向内的这场自我革命，为了什么？

将“不予处罚”具体化、明确化

上海的首份免罚清单出台于2019年3月，这份《市场轻微违法违规经营行为免罚清单》明确，市场主体发生的34项轻微违法违规经营行为可免于行政处罚,涉及广告投放、经营规范、从业者着装、防火器材配置等多种情形，涵盖工商、质量、食品安全、消防等多个领域。

“在调研中我们发现，很多轻微违法行为的主体都是中小企业和创新型企业”，上海市司法局有关负责人介绍，这些企业大都设立时间不长，合规意识和能力比较弱，初次违法很多都是无心之失，一旦被罚难免会对企业经营发展带来负面影响。

根据我国《行政处罚法》的规定，轻微的违法行为有不少可以依法从轻或者减轻行政处罚，如违法行为轻微及时纠正，没有造成危害后果的，可以不予行政处罚。

上海市司法局调研发现，实际操作中，对于一线行政执法人员来说，很多轻微违法行为“不会”也“不敢”给予免罚处理。原因有二，一来，执法人员在具体案件中难以界定何为“轻微”；再者，行政管理部门也担忧“不予处罚”会被贴上“行政不作为”的标签。

为解决这些现实问题，上海市司法局会同市场监督管理局、应急管理局在广泛听取企业意见的基础上，通过对《行政处罚法》中“不予行政处罚”的通行规定与近20部单行法规相关规定的仔细梳理，对违法行为进行了精细划分，形成了免罚清单。

“免罚清单的核心是行政处罚裁量中‘不予处罚情形’的具体化、明确化”，上海市司法局局长陆卫东说，“不予处罚”本就是行政机关拥有的裁量权之一，但由于不予处罚的法律规定一般较为原则、不易操作，实践中一些执法人员在适用时经常存在顾虑，影响力免罚规定的适用。

而清单的出现，明确规定了可以免罚的具体情形，如违反《上海市消费者权益保护条例》，未案规定出具购货凭证或服务单据的，首次被发现且能及时纠正不造成严重后果的，可以免于处罚；违反《中华人民共和国消防法》，占用、堵塞、封闭疏散通道、安全出口不超过两处，且能当场恢复原状的，可以免于处罚。

在这些条款中，“免于处罚”有了细化的操作规程，指导行政部门将包容审慎监管落在实处。在今年4月上海市人大常委会表决通过的《上海市优化营商环境条例》中，也将“明确轻微违法违规经营行为的具体情形，并依法不予行政处罚”写入其中。

“有的小微企业，免罚减轻了他们的负担；有的上市公司，免罚避免了因一时无心之失而进行负面信息披露”，陆卫东说，免罚清单对很多企业的经营来说降低了从业的制度性成本，对于提升市场主体的法治获得感将起到积极作用。

填补传统行政处罚裁量空白

2018年11月，上海市杨浦区市场监督管理局接到举报，称某医疗科技有限公司在其官方网站使用“韩国整形界最权威的医院，为您的美丽保驾护航”的广告语，遂进行立案调查。

按照《广告法》规定，此类广告语不准使用，对于该行为的罚款幅度是“二十万元以上一百万元以下”，虽然当事公司系首次违法，情节轻微且积极配合办案机关的调查，并及时改正了违法行为；但即使按照最低限度，当事人也要承担高达20万元的罚款，这对于一家中小型企业来说无疑影响重大。

案件调查接近尾声时，上海《市场轻微违法违规经营行为免罚清单》出台，比对清单中的规定，该案属于“在广告主自有经营场所或互联网自媒体发布且首次被发现”，符合不予处罚的情形，杨浦区市场监督管理局当即对当事企业作出不予处罚的决定。

“传统的行政处罚裁量基准，更多侧重于法定处罚幅度内处罚数额的控制，比如法律规定某种违法行为处1万元以下罚款，裁量基准往往关注何种情形处罚3000元，何种情形处罚1万元等，但几乎没有对不予处罚情形做出过规定”，上海市场监督管理局副局长陶永华说，这导致《行政处罚法》有关不予处罚的规定长期以来沦为“休眠条款”。

在他看来，免罚清单的出台填补了传统处罚裁量基准的这一空白。通过统一免罚的实施标准，明确执行依据，使免罚有据可循，有据可查，有效破解了执法人员在具体案件中面临“什么情形才可以免罚”的困惑，解除了“不予处罚”会被认为“行政不作为”，“处罚过重”会被认为“行政乱作为”的担忧。

在第一份“免罚清单”实践的基础上，今年3月和5月，上海又先后施行了《文化市场轻微违法违规行为免罚清单》和《生态环境轻微违法违规行为免罚清单》，至此，三份清单覆盖了市场监管、文化市场、生态环境、消防等4个执法领域，涉及广告、合同、食品安全、产品质量、消防、艺术品经营、大气污染、固体废物污染等二十余个类别，共计61项免罚事项。

“这两个月，我们市区两级执法机构只有5起免罚案件，数量不多”，上海市文化和旅游局执法总队督办张勇说，受疫情影响，很多文化场所和企业还没有恢复正常，通过制定免罚清单，希望能够释放一种信号，表达行政监管的善意和耐心，助力新产业新企业特别是中小企业的发展。

继续扩展，使各类轻微免罚事项得到公平对待

党的十八大以来，生态文明建设得到了前所未有的关注，生态环境保护也成为了各地政府最为重视的工作之一。

上海同样也是如此，近五年来，上海的生态环境执法始终保持高压态势，共做出行政处罚15858起，处罚金额17.69亿元，仅2019年，就做出环境行政处罚2427起，处罚金额3.39亿元，做出按日计罚2起、查封扣押121起、限制生产或停产整治11起。

既然环境保护执法如此严厉，为何还要制定生态环境领域的免罚清单？

“对于未造成环境危害后果的轻微违法行为不予处罚，给一定的容错空间，有利于建设更具国际竞争力的营商环境。”上海市生态环境局副局长吴启洲说，免罚清单的发布，可以通过指导服务与执法相结合，有利于充分发挥企业在生态环境治理中的主体作用，引导企业主动守法。

“将可以不予处罚的行为具体化、规范化，为执法人员提供明确的执法工作指引，有利于进一步提升本市生态环境执法精细、公正、文明”，吴启洲说，开展柔性执法、优化营商环境、促进企业主动守法绝不意味着对环境违法行为放任不管，“对不符合免罚条件的环境违法行为继续严厉查处、有力打击。”

在去年的全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议上，李克强总理曾表示， 竞争是公平的、监管是公正的、市场是法治化的，就能让市场主体既有活力，也有竞争力。

“学法律的同志都知道，同等的事情得到同等的对待，这是公正的要义。”上海市司法局副局长罗培新说，接下来，上海市司法局将继续配合各行政执法单位，根据行业监管、执法实际，总结前期免罚清单实施情况和绩效、不断完善，在未来进一步将免罚清单工作扩展到其他行政领域，使各类轻微免罚事项得到公平的对待。（人民日报中央厨房-大江东工作室 巨云鹏）